Yasmin Haidé Andraca Valdés
yasmin@huatulco.umar.mx

Resumen 

Dentro de las políticas públicas que se implementaron en México a partir de 1960, destacan las enfocadas al desarrollo del turismo bajo el modelo de “polos de desarrollo”, para fomentar la urbanización turística en puntos del territorio mexicano con características de sol y playa, a través de la construcción de equipamiento e infraestructura, sin embargo, este proceso a pesar de dotar de mejores servicios a los destinos turísticos, trajo consigo cambios en los usos del suelo, detrimento de los recursos naturales y distribución inequitativa del ingreso, que exacerbaron la diferenciación socio espacial al interior del mismo. Este proceso conocido como fragmentación socioespacial macro se ha visto reforzado a través de las acciones gubernamentales siendo el resultado de condiciones sociales, económicas y políticas específicas en un espacio y tiempo determinados, mismos que serán abordados en el artículo.

Palabras clave: Diferenciación espacial, instrumentos de política pública, fragmentación socioespacial, acumulación de capital, desarrollo regional.

Introducción.

A finales de la década de los años sesenta del siglo XX el gobierno mexicano a través de las políticas públicas y la planificación orientó sus esfuerzos hacia la promoción de los destinos turísticos de litoral, en primera instancia para refuncionalizar los ya existentes como Acapulco, Veracruz, Manzanillo y Mazatlán y después crear fideicomisos para el desarrollo de Centros Integralmente Planeados (CIP), con la finalidad de que fungieran como polos de desarrollo enfocados de la captación de divisas, creación de empleos y promoción del desarrollo en comunidades marginadas. La implementación de las políticas públicas representaba una vía segura para lograr el desarrollo económico y elevar la competitividad turística (Jiménez, 2010; Tulio & Santamaría, 2015).

A la par de los resultados positivos esperados –desarrollo de la actividad turística–, los polos de desarrollo propiciaron también una urbanización acelerada que trajo consigo problemas de pobreza, exclusión y segregación y cambios en el uso del suelo que favorecieron la agudización de la precarización de las condiciones de vida de los habitantes. Por lo que, a pesar de contar con infraestructura y equipamientos necesarios para atender el turismo, presentan problemas de tipo social ligados a las transformaciones y usos del territorio, que exacerban la diferenciación espacial al interior de los destinos turísticos (Tulio & Santamaría, 2015; Andraca, 2016).

Cada una de las Políticas Públicas Turísticas adoptadas desde 1930 en México han marcado la organización y jerarquización del espacio en función de los actores involucrados que buscan la mejor forma de incorporarse al modelo de acumulación de capital. De tal manera que cualquier actividad económica que se vincule al desarrollo económico va a ocasionar la división de la ciudad en múltiples fragmentos con sus respectivos estratos sociales, particularmente la actividad turística que está regida por el proceso de acumulación de capital, dominado por aquellos que tengan el usufructo de los atractivos turísticos.

Entonces, se parte de la idea de que los destinos turísticos de sol y playa son espacios fragmentados, puesto que una parte de la población es favorecida con mejores servicios y equipamiento adecuado, y se integran al proceso de acumulación de capital, mientras que otras al no ser partícipes quedan excluidas de los beneficios. Esto desvela que los organismos encargados de la gestión, como es el caso de Fonatur (Fondo Nacional de Fomento al Turismo), han enfocado sus estrategias en relación con los beneficios que reporta cada zona y, por lo tanto, se le ha dado prioridad a aquellas en donde se concentra la oferta de servicios y los atractivos turísticos. En este sentido, el incremento de las desigualdades socioespaciales impide la integración de cada fragmento a la dinámica de la ciudad que deriva en la fractura del espacio marcado por luchas por el derecho a la centralidad. 

Cabe señalar que, la diferenciación socioespacial asociada a la expansión del desarrollo urbano turístico resultado de la implementación de políticas públicas observable en la concentración en zonas específicas con cobertura homogénea de servicios públicos no ha sido estudiada, es decir, la exclusión de los sectores más alejados de los atractivos turísticos de las redes funcionales del destino sigue siendo causa y consecuencia de los procesos de fragmentación, es decir, la reestructuración productiva en los destinos con la consiguiente terciarización y la flexibilización de la actividad turística presupuestan la reproducción de procesos macro de fragmentación que, de vincularse a procesos de planificación turística requieren ser estudiados para minimizar su impacto. Por lo tanto, su abordaje representa la contribución principal del artículo en cuestiones teóricas, a través de la extrapolación del constructo al ámbito turístico y la contextualización de su desarrollo a partir de las políticas públicas en México.

Antecedentes teóricos de la fragmentación socioespacial macro

A partir de los cambios tecnológicos asociados a la Revolución industrial, las ciudades tuvieron un impacto en su estructura espacial, ésta se vio afectada por la llegada de trabajadores y la necesidad de medios de transporte para ellos y las mercancías, en resumen, la ciudad se volvió más dinámica en cuanto a la oferta de bienes y servicios que tenían como tarea llevarla al progreso (López, 1983). A la par del progreso esperado se incrementaron los problemas sociales, marginación y desigualdades producto de la acumulación de capital, así como la lucha de los grupos sociales por insertarse a dicha lógica (D’Assuncáo, 2008; Trovero, 2019).

Es así como en Latinoamérica se aprecian transformaciones territoriales vinculadas a la imposición de las relaciones capitalistas de producción durante la segunda mitad del siglo XX (De Mattos, 2010). Los nuevos centros urbanos cercanos a grandes mercados, infraestructura de primer nivel, sistemas de comunicaciones y transporte desarrollan el papel de polos de atracción para nuevas actividades económicas. En este nuevo patrón, de acuerdo con Prévôt (2001) y Schteingart (2001) surgen nuevas lógicas económicas que dejan detrás al sector primario para priorizar el terciario, sobre todo se centran en actividades enfocadas a la creación de bienes y servicios relacionadas con la globalización y con la división social del espacio resultante.

Por lo tanto, el contexto que enmarca la fragmentación social y espacial tiene que ver, con la globalización y capitalización asumidas como rasgos característicos del mundo contemporáneo que provocan problemas sociales a su interior. Lejos de ser procesos que caracterizan de manera conjugada en lo económico, político, cultural, social, territorial y que inciden en las dimensiones temporales-espaciales, la globalización se destaca especialmente por el impacto que estos procesos producen en los referentes tradicionales de integración de la sociedad moderna y ponen al descubierto, una fragmentación social y espacial en las ciudades (Sánchez & Campos, 2014).

El término y el estudio de este concepto, es relativamente nuevo, puesto que su significado ha tenido diversas manifestaciones a lo largo del tiempo en espacios específicos. El término de fragmentación como tal, comienza a desarrollarse a finales de la década de los setenta bajo un modelo capitalista con una estructura económica que priorizaba la generación de utilidades, la mercantilización de bienes y servicios y nuevas formas de privatización, por lo que los espacios que se vieron suprimidos de esta lógica presentaron problemas de pobreza y exclusión social (Andraca, 2006).

De tal manera que, los territorios fragmentados y desarrollados bajo el contexto capitalista, viven hoy en día transformaciones que de una manera u otra afectan a los residentes de los territorios. Dichas transformaciones son el producto del proceso acelerado de desórdenes sociales, territoriales, económicos, ambientales que se ha venido presentando en las ciudades de Latinoamérica desde la década de los setenta y agudizándose en los ochenta.

Una de las primeras interpretaciones prácticas del fenómeno de la fragmentación socioespacial, fue hecha por Harvey (1992), quien descubrió 16 niveles de fragmentación en París, niveles que denotaban cambios en la estructura urbana, el funcionamiento institucional y las relaciones sociales a partir de su relación con el ciclo de acumulación de capital¹.^[1]

Dentro de la literatura sobre la relación entre la fragmentación y la globalización, esta última se identifica como el detonante de la economía capitalista regida por la acumulación de capital que ha generado el proceso de fragmentación socioespacial, y autores como Harvey (1992), Bazzoli (2014), Link (2008) y Cordero(2007), la entienden como un proceso dinámico que reconfigura el espacio y se manifiesta con las diferentes formas de ocupación del suelo que provocan desconexión física y discontinuidades morfológicas; en el ámbito social se expresa en el repliegue comunitario y las lógicas exclusivas de determinados estratos sociales.

De esta manera, se identifican dos tipos de fragmentación socioespacial, la primera reconocida como micro, vinculada directamente al proceso de acumulación de capital y la ruptura, división y separación o distanciamiento socio espacial en la ciudad, donde los estratos sociales se insertan de manera diferencial a la estructura productiva y que a su vez se asocia a procesos de segregación. Es decir, es el resultado, por una parte, de procesos inherentes a la urbanización desregulada, marcada por el cambio en los usos del suelo, la autoconstrucción e invasión de terrenos, la regularización de colonias, la ocupación ilegal de bienes inmuebles, el crecimiento social y la continua demanda de vivienda y por otro, de las actividades económicas predominantes que articulan a la población al ciclo de acumulación de capital de manera diferenciada (Andraca, 2006).

Mientras que la fragmentación reconocida como macro, es un proceso que se asocia con la relocalización de espacios funcionales, es decir se crean nuevos espacios que siguen la lógica de la reproducción del capital asociados al entorno gubernamental y las políticas públicas, que al ser particulares a cada entorno urbano o rural ha hecho más difícil su caracterización práctica. En este sentido, la forma de medición de la fragmentación macro está ligada de igual forma a los componentes social y espacial que conforman una dicotomía disociada entre la dinámica de los cambios sociales y la deconstrucción del conjunto urbano que se manifiesta en la pérdida de coherencia y cohesión. Sólo que la pérdida de esta coherencia es el resultado del diseño e implementación de las políticas públicas, que con el afán de promover el desarrollo provocan otro tipo de fenómenos espaciales desfavorables (Link, 2008a).

Entonces al reconocer la existencia de procesos de fragmentación macro, se resalta el papel que ostenta el espacio en la estructuración social, que colabora en la reproducción de las relaciones sociales, específicamente a partir de las políticas económicas con impacto territorial que consideran al espacio como el soporte natural de la distribución de las materialidades, producto de un proceso histórico que configura la dinámica espacial y social a partir de las relaciones económicas (Andraca, 2006). La fragmentación socioespacial macro es el resultado de la aplicación de políticas de crecimiento que priorizan la integración selectiva de la gente a las actividades económicas más rentables y que a través de las empresas imponen la lógica de incorporación de la población al consumo de bienes y servicios, que se explica por el ciclo de acumulación de capital.

Turismo, políticas públicas y el ciclo de acumulación de capital

La acumulación de capital es reconocida como elemento estructural que conlleva a la separación y exclusión de múltiples sectores de una sociedad que se atomizan y dividen de acuerdo con diferentes escalas de participación en el proceso de acumulación. Es precisamente este ciclo el que permea y modela la política y la economía del mundo (Harvey, 1992; Tapia, 2001).

La acumulación de capital es un circuito integrado por tres fases que comienzan con la programación, organización y producción de bienes como base de la producción de plusvalor, seguido por la distribución y circulación de bienes y servicios y finaliza con el consumo de lo socialmente producido; es decir involucra una relación capital-trabajo. En el contexto de la fragmentación macro, el ciclo de acumulación de capital es el soporte del diseño de las políticas públicas, que al fomentar actividades económicas rentables para alcanzar un supuesto desarrollo permiten la reproducción de la producción que da soporte al consumo (De la Peña, 1987).

El ciclo de acumulación es la base de la fragmentación socioespacial, tanto a nivel micro como macro debido a su capacidad de transformación del espacio que permite la creación y transformación del mismo dando paso a la diferenciación social y espacial. En México, los programas derivados de las políticas públicas enfocadas al desarrollo de las actividades económicas, son diseñados con una visión de recuperación monetaria en tanto se dé el uso de la infraestructura producida para dar soporte, es decir, el punto de partida del ciclo de producción comienza cuando dentro de las políticas públicas se plantea invertir determinada cantidad de dinero en salarios, materias primas, maquinaria, que posteriormente transforma en una mercancía, en este caso específicamente en infraestructura y equipamiento que le permitirán recuperar una cantidad de dinero mayor a la invertida, cuando dicho equipamiento e infraestructura sean utilizados por la actividad económica en cuestión, de tal manera que el capital invertido crece y se acumula, dando pie al comienzo del siguiente ciclo de producción (Garza, 2003).

Desde 1930, México ha priorizado y orientado las Políticas Públicas como un factor determinante en la organización de la sociedad y el espacio, con miras hacia el desarrollo de las actividades económicas, en primera instancia hacia la agricultura, luego hacia la industria mediante el Programa de Sustitución de Importaciones y ante la reestructuración económica del país buscó nuevas líneas de producción, nuevas tecnologías o modelos de vida y desplazamiento, nuevos lugares para colonizar y preservar la generación de utilidades. Es así que, a partir de 1940, México comienza a adoptar el turismo como una nueva forma de generar utilidades y lo refleja en los instrumentos de Política Pública Turística (Ley Federal de Turismo 1949, Fondo de Garantía y Fomento al Turismo 1956, Plan Nacional de Desarrollo Turístico 1963, entre muchos otros) (Garza, 1992).

Dichos instrumentos han tenido como finalidad impulsar puntos específicos del territorio nacional que cuenten con potencial turístico o bien atractivos consolidados, mediante el apoyo en infraestructura y equipamiento que fomente la creación de empleos y le permita a la población adquirir bienes y servicios que sustenten su reproducción, para así ubicarse en espacios con características socioeconómicas similares.

De acuerdo con Rodríguez (2003), la acumulación de capital perpetúa las condiciones de desigualdad en la vida de las personas y fomenta la transformación y/o reestructuración de las ciudades, es decir queda de manifiesto la desarticulación del espacio y la sociedad y refleja la posición que ocupa un individuo al determinar su forma de apropiación de lo socialmente producido.

La adopción de estos modelos de desarrollo económico tiene un vínculo con la producción de suelo urbano y la estructura urbana manifiesta diferentes modos de apropiación del espacio, entonces “[…] en el espacio fragmentado, diferenciado y heterogéneo se materializan los procesos de producción llevados a cabo por los distintos agentes intervinientes y las temporalidades ligados a ellos […]” entre los que destacan el gobierno y los empresarios (Santos, 1996, p.151).

La actividad turística representa uno de los medios de reproducción de acumulación de capital por su capacidad de generar utilidades, es regulada y fortalecida por el Estado que transforma espacios que se insertarán en el proceso de acumulación de capital, mediante la dotación de condiciones estructurales para dar soporte al proceso (claro ejemplo es la tarea asignada a Fonatur en 1974 de reorientar el crecimiento de Veracruz, Acapulco, Manzanillo y Puerto Vallarta)². Es precisamente en este contexto, que Harvey (2021), reconoce los destinos turísticos como espacios de reproducción del capital porque permiten inversión extranjera y la rápida recuperación de ganancias, haciendo posible la producción, circulación y acumulación de capital. 

Particularmente, dentro de la connotación de la fragmentación socioespacial macro asociada a la relocalización de espacios funcionales, la Política Pública turística a partir de 1969 estuvo orientada a la explotación de litorales y zonas costeras, específicamente la política centrada en la creación de CIP, que ha sido resultado de intereses económicos cuya lógica de rápido crecimiento y desarrollo urbano turístico acelerado en busca de utilidades, ha dejado de lado los impactos ambientales y la armonía del paisaje.

Dentro de la tipología de destinos turísticos, los de sol y playa movilizan un mayor número de personas, representa el 80% de los desplazamientos mundiales por lo que los países desarrollados pusieron sus expectativas en el desarrollo de políticas y proyectos turísticos de este tipo, seguidos por América Latina. A la par de los beneficios económicos que el boom turístico de sol y playa, se han generado impactos y transformaciones espaciales, espacialmente en los cambios de usos del suelo que se ven acompañados por rápidos crecimientos urbanos y demográficos (Ayala, et. al, 2003).

La implantación de destinos de sol y playa si bien ha sido un factor para el desarrollo económico de varios países, su implantación conlleva también transformaciones tanto en el espacio como en la población receptora, y por tanto el desarrollo de fenómenos como la fragmentación socioespacial micro y macro.

En este contexto, se parte del hecho que la acepción económica del turismo predominante en destinos de sol y playa derivados de la implementación de políticas públicas fomenta espacios desarticulados donde coexisten diferentes realidades por la necesidad de construcción de soportes para la producción, distribución y el consumo de capital que terminan en el desarrollo del fenómeno de la fragmentación.

Políticas públicas y diferenciación espacial en México

A partir de 1990, la ejecución de políticas neoliberales en México con manifestaciones orientadas a la modernización de infraestructura y equipamiento del sector turístico, se convirtió en la estrategia del Estado para consolidar la rama inmobiliaria como soporte económico, a través de expropiaciones y del traslado hacia la periferia de la población de escasos recursos (Garza, 1992).

Este proceso generado por el Estado se apoya en las inversiones extranjeras recibidas bajo el supuesto de promover el desarrollo regional, en primera instancia, por medio de la oferta de empleos temporales y la construcción de la infraestructura turística necesaria y posteriormente mediante la expansión de los servicios complementarios, sin tomar en cuenta las afectaciones a las condiciones de vida de las comunidades originarias (Jiménez, 1992).

Para poder llevar a cabo el desarrollo de nuevos destinos, así como la expansión de los ya consolidados se llevaron a cabo cambios de uso del suelo, en su mayoría agrícola y pecuario, lo que comenzó el proceso de fragmentación socioespacial macro en los destinos, lamentablemente el uso potencial del suelo no se consideró como un factor determinante para identificar áreas urbanizables y se tomaron como fuente principal los suelos agrícolas, degradando la cubierta vegetal (Onofre & Urquijo, 2022).

Al respecto, Harvey (2007) reconoce este proceso como acumulación por desposesión, al momento en el que el Estado incorpora espacios que cuentan con recursos específicos a explotar y que generan ganancias al gobierno, se refuerza la reproducción del capital. En el caso de los destinos turísticos, el Banco de México en conjunto con Fonatur buscó las zonas del país que contaran con una belleza escénica única para expropiar terrenos, fomentar la entrada del sector inmobiliario y generar ganancias.

Es así que el mercado inmobiliario asociado a la actividad turística, dentro de su excedente permite la relación con el resto de las actividades económicas, ampliando la red del ciclo de acumulación de capital al incorporar espacios que no estaban originalmente insertos en la lógica. Dentro de la estructura espacial del turismo los destinos turísticos primarios involucran en su oferta destinos secundarios para favorecer la circulación del capital, a la larga la distancia entre los destinos se acorta por el proceso de conurbación y la construcción de nuevos equipamientos que le den soporte a la actividad, reiniciando el ciclo de acumulación de capital.

Al respecto, la urbanización resultante de la expansión de los destinos turísticos se da sobre suelos con vocación agrícola y provoca fragmentación socioespacial macro, muchos de los pobladores originales que no cuentan con las condiciones para insertarse en la lógica de la acumulación de capital migran hacia otras áreas rurales cercanas para conservar su estilo de vida tradicional. Mientras que los que permanecen se insertan de manera marginal a las actividades terciarias impuestas (Nazario, 2014).

La fragmentación socioespacial macro al interior de los destinos se manifiesta a su vez en la parte ambiental, como la escasez de agua, contaminación de mantos acuíferos y pérdida de especies endémicas. Cada manifestación de la fragmentación macro refleja diversos procesos históricos, en los cuales al tratar de satisfacer las necesidades de la sociedad en cuestión se ha intensificado el nivel de explotación de los recursos naturales (primero con la política de industrialización, pasando por la sustitución de importaciones, la maquila, el apoyo a las actividades agrícolas y luego con la creación de los CIP), aunado a la tendencia a la urbanización, comprendida en las políticas públicas desde 1940 hasta la fecha han reformado la relación sociedad-naturaleza y la han reorientado hacia la reproducción del capital (Garza,1992; Jiménez, 1992) .

Durante la implementación de los instrumentos de política pública, se aprecia que la naturaleza es vista como un elemento gratuito desde la mayoría de los modelos económicos, cada uno de éstos se ve reflejado en la política económica y después en las políticas públicas, para posteriormente medir su éxito en función de la apropiación de recursos naturales para propósitos específicos. En el caso de la fragmentación macro, la apropiación y explotación de la naturaleza promovida por el Estado en materia de políticas turísticas orientadas al neoliberalismo enfocadas a la acumulación de capital, proviene de tendencias globales marcadas por organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que bajo la idea de fomentar proyectos económicos que “ayuden a los países en vías de desarrollo” a promover la generación de empleos y actividades económicas asociadas al desarrollo regional (Lastre, Cruz & Ziritt, s/f).

Los países en cuestión tienen que hacer ajustes estructurales en su economía, incluso modificar su legislación para calificar y obtener los créditos ofrecidos por estos organismos (cambios en la normatividad ejidal, exención de impuestos a ciertas actividades económicas), lo que los deja en desventaja con respecto a la inversión extranjera enfocada al sector inmobiliario e industrial que llega al destino, originando fragmentación socioespacial macro.

Si se parte del hecho de que cualquier desarrollo turístico o urbanístico implica transformación, independientemente de manejarla a través de una expropiación o una reconfiguración territorial para insertarlo en una nueva lógica económica basada en la acumulación de capital, la nueva lógica actuará en detrimento de las actividades económicas previas reconocidas como de subsistencia (pesca, ganadería, agricultura, etc). En este orden de ideas, la fragmentación socioespacial macro comienza desde que se da la apropiación de la naturaleza en favor de la acumulación, ya que a la larga ésta pierde la capacidad de proveer (ya sea alimentos, paisaje, materia prima) y se convierte en un medio de producción (Engels, 1982).

En palabras de Harvey (2007) y Marcuse (1993), al momento en que se identifica un estancamiento o sobreacumulación en la economía el capital se redirecciona y busca nuevos espacios para conquistar, favoreciendo los intereses de los grandes capitalistas, quienes a partir del sector de la construcción e inmobiliario construyen redes de soporte para la circulación del capital a través de infraestructura, sistemas de transporte y equipamiento orientado a la fácil circulación de lo socialmente producido y disminuir costos para los inversionistas y finalmente, fortalecer el proceso acumulativo del capital.

Al respecto, la actividad turística es intensiva y expansiva, lo que conlleva a incrementar la conectividad funcional de los destinos para disminuir la inversión en comunicaciones y transportes para hacer más eficiente la reproducción del ciclo de acumulación del capital. La parte extensiva asociada a la actividad turística necesita de la apropiación de suelo para la ampliación y construcción de equipamiento hotelero, restaurantero, habitacional y de servicios complementarios, salud, abasto, comercial, etc. que representan una fuente de acumulación de ganancias tanto en la etapa de construcción como en la etapa de implementación, en la cual se espera una mayor ganancia.

La tendencia económica global suma países a las prácticas neoliberales, lo que refuerza la tendencia de acumulación por desposesión, especialmente en países subdesarrollados que reorientan su política económica en favor de los intereses mundiales con la esperanza de disminuir la brecha desarrollista que los separa. Sin embargo, estos países representan un botín por la riqueza natural, exenciones fiscales, normatividad ambiental y empresarial limitada y los proyectos puestos en marcha terminan lejos de cumplir el objetivo de promover el desarrollo regional.

Las manifestaciones más obvias de la fragmentación socioespacial macro en los destinos turísticos tienen que ver con los cambios en el uso del suelo, la introducción de infraestructura y la construcción de equipamiento, que de entrada se tornan en barreras o nodos de desarrollo turístico diferenciados que inciden en la separación de la población y su asociación a escenarios en cierto punto opuestos, dependiendo de la localización en los distintos polígonos de equipamiento orientado a la actividad turística que determina condiciones sociales, culturales y espaciales diferentesentre un polígono y otro³. Estos polígonos diferenciados son el resultado de la implementación de políticas públicas por parte del Estado.

Por lo tanto, la división del territorio crea dinámicas diferentes a la original en diversas escalas (comunidad, municipio, ciudad, metrópoli), lo que termina en la reconfiguración del espacio y de la sociedad que lo habita. Dentro del espacio fragmentado cada uno de los polígonos se articula de manera diferenciada a la actividad económica predominante, en el caso del turismo, los polígonos que concentren a la población con empleos básicos, tendrán una articulación más directa al proceso de acumulación del capital de la actividad turística, mientras que los polígonos donde predomine el empleo complementario, que tendrán una liga indirecta y débil con la actividad y por lo tanto un nivel de fragmentación mayor (Andraca, 2016; Nazario, 2014). 

Los destinos turísticos son espacios en constante transformación y conforme aumentan las manifestaciones del proceso de fragmentación macro, múltiples segmentos se seguirán formando en torno a la actividad económica predominante en general; las políticas públicas con impacto territorial buscan minimizar el rezago mediante la ejecución de proyectos urbanísticos que no logran su cometido, sino más bien exacerban la diferenciación espacial.

Instrumentos de Política Turística en México por sexenio

El turismo ha sido objeto de interés en las políticas públicas desde 1928 con la creación de la Comisión Pro Turismo y la Comisión Mixta Pro Turismo, encargadas de fomentar la corriente de viajeros a México, así como la participación de la iniciativa privada en el sector en determinados puntos del país, para reactivar su economía y la de las zonas aledañas. A su vez, en 1930 se crea la Comisión Nacional de Turismo para gestionar los asuntos que contribuyan directa o indirectamente al desarrollo de la actividad. A través de estas acciones se pensaba coordinar la participación de tres comités, el Ejecutivo, el Patrocinador y el consultivo, sin tomar en cuenta los deseos de la población del destino en cuestión y sentando las bases de la diferenciación espacial, se le suman esfuerzos posteriores como la Comisión Nacional de Turismo de 1934, el Consejo Nacional de Turismo de 1939 y la Carta Turística en 1946, que denotaban la relevancia de la actividad en la balanza de pagos (Garza, 2000).

Posteriormente, durante el periodo de Miguel Alemán (1946-1952), el turismo fue visto como una oportunidad de subsidio para la industrialización y se le dio más protagonismo. En una etapa donde la necesidad de un aumento de importaciones y la posibilidad de la disminución de las exportaciones la mirada se redirigió al turismo que tenía una marcada influencia en la balanza de pagos y fue visto como un instrumento para financiar el desarrollo (Garza, 1992).

Es así que las primeras acciones para impulsar el turismo tuvieron que ver con la construcción de infraestructura vinculada a la accesibilidad (comunicaciones y transporte, alojamiento y capacitación), en teoría para beneficiar la actividad turística, pero en realidad para apoyar el proceso de industrialización.

Subsecuentemente, en el sexenio de Ruíz Cortínes (1952-1958), la concepción del turismo cambió, se tomaron como referencia los efectos negativos del turismo en Cuba y Tijuana donde los turistas llevaban a cabo actividades consideradas como nocivas (alcohol, drogadicción y prostitución), por lo que se pretendía redirigir el turismo en México para evitar esa problemática asociada, al contrario, se resaltaba la historia auténtica de México para atraer turistas con hábitos más sanos (Jiménez, 1992).

Ambos presidentes mantuvieron la misma línea de desarrollo del turismo, enfocada a la expansión de la infraestructura de accesibilidad del país para tratar de integrar la totalidad del territorio a la dinámica de desarrollo al permitir el libre tránsito de los turistas a las regiones más alejadas y promover así el ingreso de divisas en ellas. En 1947, la Secretaría de Economía forma la Comisión para el proyecto de la Escuela Técnica Hotelera, antecesora de la Escuela Mexicana de Turismo. Se puede observar que las políticas de desarrollo adoptadas por México y demás países en vías de desarrollo fueron condicionadas por los lineamientos marcados por organismos internacionales, que ejercían presión para guiar el desarrollo de la estructura funcional del turismo (Garza, 1992).

Para el sexenio de López Mateos (1958-1964), el turismo sigue siendo visto como un instrumento de apoyo económico complementario, uno de los objetivos era desarrollarlo sin mantener dependencia de él en las regiones en que se implementara, especialmente resaltan los casos de Tijuana, Mérida y Acapulco donde la actividad tiene un peso representativo en la economía, pero se deben desarrollar a la par actividades vinculadas con la riqueza natural de cada uno para tener un crecimiento uniforme y equilibrado (Jiménez, 1992).

Díaz Ordaz (1964-1970) al contrario, le da mayor peso al turismo en la economía nacional, ya que en sus palabras se ayudaba al hermano mexicano a tener una mejor posición económica y un mejor empleo y porque el turismo devuelve de forma rápida las inversiones, entonces el turismo es visto como una actividad que se debe basar en las costumbres y folklor tradicional para evitar la problemática vista en Cuba, a través del turismo se debe mostrar al mundo lo mejor del país, por lo que en 1960 se inicia el primer Inventario de Recursos Turísticos de México que fue base del primer Plan Nacional de Turismo de México.

Durante este sexenio se iniciaron obras de refuncionalización del entorno urbano en destinos como Acapulco, donde coexistían a partir de la implementación de la actividad turística la opulencia y la indigencia, con la finalidad de disminuir esa brecha y controlar el crecimiento urbano desmedido, sin embargo, ya se gestaban procesos de fragmentación.

La problemática urbana de Acapulco se comenzó a replicar en el resto de los destinos, el surgimiento de asentamientos irregulares, la especulación del suelo, la invasión de terrenos, la segregación socioespacial, la marginación y la pobreza fueron vistos como problemas asociados al desarrollo del turismo, evidentemente contradecía la intención de las políticas públicas turísticas de fomentar el desarrollo equilibrado de todos los sectores poblacionales.

Ante esta situación, en vista de la necesidad de controlar la actividad turística, en esta etapa surgieron varios organismos como el Departamento de Turismo en 1959, que tiene como tarea realizar el primer Plan Nacional de Desarrollo Turístico que incluía la primera parte del Catálogo Turístico Nacional, también se crea el Consejo Nacional de Turismo que se apoyaría en el Instituto Mexicano de Investigaciones Turísticas (Jiménez, 1990).

En la década de 1960 a 1970 se realizan ajustes a la Ley Federal del Turismo y se crea el primer Reglamento de Agencias de Viaje y Turismo, así como el reglamento de guías de turistas y choferes, que complementaban con las Cámaras Nacionales de Turismo la estructura de coordinación de los agentes intermediarios.

El Fondo Privado de Fomento al Turismo agrupaba los intereses de entes privados que deseaban organizar los esfuerzos mercadológicos del sector, así como la Asociación Mexicana de Ejecutivos de Ventas de Hoteles que sigue funcionando hasta la fecha.

A partir de 1964, los esfuerzos para desarrollar el turismo se vieron reflejados en instrumentos de corte regional, tratando de orientar la planificación a partir de regiones dotadas de elementos atractivos para el turismo, el Plan Quinquenal de Desarrollo Turístico 1969-1973 concentraba información sobre la construcción de infraestructura y equipamiento turístico con la inversión de más de 512 millones en varios puntos del territorio nacional, que serían financiados por el gobierno federal en conjunto con el BM y el BID.

La política resultante concretó la creación de los CIP que representaron el esfuerzo de planificación turística más grande de México orientada al desarrollo de centros turísticos costeros e iniciando la etapa del turismo moderno, esta iniciativa respondió a las tendencias globales de turismo de sol y playa en el Caribe, las costas mediterráneas de España y Norte de África y pretendió competir por el mercado de las tres eses (Da Cunha, 2016)⁴. 

A partir de que la política de sustitución de importaciones y el desarrollo estabilizador llegaron a su fin, la dinámica del proteccionismo industrial, fomento a la inversión y dependencia del turismo fueron estudiados como variables correlacionadas con los problemas sociales del país, ya que la industria perdió su capacidad de expandirse paralelamente a las necesidades de éste y las consecuencias se observaron en el desempleo, la sobrevaloración del peso mexicano y el déficit en la balanza de pagos.

A partir de 1970 se pasa de un desarrollo estabilizador a un desarrollo compartido cuyo objetivo es difundir entre la población de manera más equitativa el beneficio del progreso económico nacional, entre las actividades a desarrollar se encuentra nuevamente el turismo.

Para el sexenio de Echeverría (1970-1976), el turismo era visto como una fuente importante de divisas y generador de infraestructura y con efecto multiplicador a favor de otras actividades, en 1980 el Plan Nacional de Turismo la define como estrategia de desarrollo nacional. A pesar de las intenciones algunos de los megaproyectos tuvieron problemas para lograr las tasas de ocupación deseadas por la devaluación de la moneda, la inflación, descuido de la demanda nacional por parte de los prestadores de servicios, incrementos en el costo del transporte aéreo y otros problemas subyacentes a la actividad en sí (Jiménez, 1992).

En este periodo se lleva a cabo la Reunión Nacional de Estudio para el Desarrollo de Turismo Interior (1969), con el objetivo de integrar y conectar el territorio que incluye a Colima, Cabo San Lucas, Mulegé, San Felipe Mexicali y Tijuana mediante la construcción de la carretera transpeninsular. A su vez, Echeverría aprobó la Ley Federal del Fomento al Turismo que modifica el campo de acción de instituciones de apoyo al turismo como Fogatur e Infratur y convierte el Departamento de Turismo en Secretaría de Estado (Garza, 1992).

Debido a que la mayoría de los terrenos susceptibles de explotación turística se encontraban cerca de las costas fue necesario crear instrumentos jurídicos que incluyeran a los campesinos en la dinámica turística, por esta razón surgieron los fideicomisos que permitían la legalización de la inversión extranjera en las costas y frontera de México. Se crea para estos menesteres la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera. 

Para administrar los fideicomisos turísticos se crea Fogatur, Infratur y posteriormente se fusionan en Fonatur, a su vez se crea el Banco Nacional de Turismo, encargados de coordinar los aspectos de planeación y promoción de desarrollos turísticos, así como el financiamiento de la actividad. Este fideicomiso representó un instrumento que permitiría poner en práctica la política pública turística. También se crea la Ley Federal de Fomento al Turismo en 1974 y que en 1980 sería derogada por la Ley Federal de Turismo y da pie al surgimiento de la Comisión intersecretarial Ejecutiva de Turismo para coordinar las dependencias del ejecutivo vinculadas al turismo (Fonatur, 2011).

Para el sexenio de López Portillo (1976-1982), la crisis económica era inminente y las acciones políticas se manifestaron a favor de diversificar la economía mexicana con actividades diferentes al turismo, se apostó al petróleo como principal artículo de exportación en México. También se reformula la política turística y se reorienta hacia una visión integral y con cometidos a corto y mediano plazo enfocados al alivio de la economía mientras el petróleo consigue incrementar su volumen de exportación.

Ante la declaración de crisis inminente y el papel de la actividad turística tendría en esta, se llevó a cabo la Reunión Sectorial de Turismo donde se manifestó la intención de aumentar el número de habitaciones para salir de la crisis y afirmar la independencia económica del país.

Otro de los sectores que se vio como fuente de mejora económica a corto plazo fue la agricultura debido a sus ciclos claros, que en conjunto con el turismo tenían la tarea de consolidar una política gubernamental única. Para acompañar este proceso se crea el Fideicomiso de Turismo Obrero, encargado de promover e instrumentar mecanismos de promoción institucional enfocados en crear una oferta popular y social. La declaración de Zonas de Desarrollo Turístico Nacional daba impulso a la actividad mediante la concesión de estímulos fiscales y de crédito (Jiménez, 1992).

Hacia la década de los años ochenta, el Plan Nacional de Desarrollo Turístico fue otro de los tantos instrumentos que intentó dar coherencia a la política turística de México, pretendió fomentar la captación de divisas para la construcción de infraestructura y de servicios orientados a grupos de alto poder adquisitivo, entonces se aprecia una reorientación de la planta turística hacia el turismo nacional para equilibrar el turismo doméstico con el internacional. Sin embargo, a pesar de los intentos de reorientación de las políticas turísticas, el turismo siguió considerándose como una actividad capaz de generar divisas y empleos a corto plazo, así como un medio para captar inversiones extranjeras, sin importar los múltiples impactos que causa en los destinos, tanto a nivel social, económico, cultural, urbanístico y ambiental.

A manera de conclusiones

A lo largo del proceso de instauración de las políticas públicas en México se identifica principalmente como problema básico el número limitado de factores incluidos en las proyecciones y metas de los planes y programas, es decir la mayoría de los instrumentos de política pública mantienen un enfoque parcial y dejan de lado la lógica horizontal y cronológica, por lo que la mayoría de los esfuerzos pierden su eficacia.

A la larga la efectividad de las políticas públicas como instrumento del Estado para enfrentar problemáticas específicas se vio cuestionada, tanto a nivel nacional como sectorial, era de esperarse que las políticas turísticas heredaran su visión reduccionista y economicista. Es decir, las políticas públicas se basaban en las necesidades de grupos específicos y no en el interés general, por lo que los problemas como la devaluación del peso, la deuda externa, la inflación y la migración campo-ciudad se convirtieron en problemáticas que debían ser abordadas en las políticas y planes y se reflejaron en los planes regionales por las dimensiones que cobraban.

Entonces, la participación gubernamental en los fenómenos espaciales ha determinado la tendencia general de desarrollo de la actividad turística, misma que no ha tomado en cuenta las características de las poblaciones originales en las que ha realizado megaproyectos con la intención de ser enclaves turísticos, dicha situación se aprecia en los Cip’s desarrollados por Fonatur. 

Al respecto, se aprecia que a partir de 1930 cuando el turismo comenzó a figurar dentro de los programas y proyectos nacionales siempre tuvo un papel subsanador y era visto como un medio rápido para obtener divisas y así invertir dichas divisas en la actividad industrial, considerada como primordial para el país, tendencia que siguió a lo largo de las décadas y se acompañó de una planificación económica centralista con un enfoque físico (esta parte se aprecia en la profundidad de los estudios vocacionales que marcaron la toma de decisiones para desarrollar nuevos destinos turísticos), ejemplo de ello fue la Comisión de Cuencas Hidrológicas en 1947 que marcó el inicio junto con el primer Plan Quinquenal de 1933 el inicio de la planeación centralista con enfoque físico.

A su vez mediante la creación de Nacional Financiera se dio apoyo a rubros económicos estratégicos con enfoque a la creación de infraestructura, a pesar de que una de sus metas era descentralizar las actividades económicas, finalmente las empresas y rubros apoyados terminaban siempre en el centro del país. A pesar de que a partir del Plan Nacional de Desarrollo Turístico se reconoció la importancia estratégica de la actividad, los lineamientos generales y estrategias del sector siguieron centrándose en la creación de infraestructura para fomentar la inversión.

Los instrumentos de planeación turística evidencian la extrapolación de modelos y tendencias internacionales al país, que marcaban el camino a seguir en los procesos de planeación y formulación de políticas turísticas sin tomar en cuenta el contexto de México, entre ellos destaca el Modelo de Polos de Desarrollo que prometía conformar enclaves regionales en zonas donde no existían otras oportunidades de desarrollo y contaban con belleza escénica única, entonces a partir de Fonatur se buscaba alcanzar un equilibrio en las zonas marginadas mediante la asignación de créditos para equipamiento e infraestructura. La idea de creación de los CIP’s, además de estar apoyada en el Modelo de Polos de Desarrollo, seguía también las tendencias internacionales del turismo de sol y playa a nivel internacional.

Este esquema se aprecia también en el formato de los instrumentos aplicados a la industria, donde se creaban “Polos de Desarrollo” como la Siderúrgica Lázaro Cárdenas y el Régimen de Maquiladoras de 1972, que obtuvieron los mismos resultados que los CIP’s. a pesar de que la evolución de los instrumentos de política turística comenzó hace décadas, los avances más tangibles se centran en el engrosamiento de las bases legales para normar la expansión de la actividad y en iniciativas de regulación gubernamental, sin incidir en avances de tipo metodológico u operativo que permitieran la incorporación de actores locales y que articularan la participación de los diversos niveles de gobierno involucrados. 

Se aprecia entonces, que la fragmentación socioespacial macro es un fenómeno poco abordado de manera específica debido a que es el resultante de las condiciones económicas, políticas y sociales de un contexto histórico determinado, de ahí a que la lógica a la que responde depende del desarrollo de fuerzas ajenas al turismo en sí.

La mayoría de las políticas turísticas que adoptó el estado a escala federal han intervenido en los procesos funcionales del turismo y por ende en la fragmentación socioespacial macro. Desde un principio a partir de 1920 con la creación de los primeros planes y programas se han propiciado impactos espaciales a partir de la implementación de instrumentos de política, con diferentes enfoques a lo largo de los distintos sexenios, ya sea enfocados a superar crisis mundiales, la estabilización de la economía o bien alcanzar el desarrollo regional.

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• Yasmin Haidé Andraca Valdés es Licenciada en Planeación Territorial por la Universidad Autónoma del Estado de México, Maestra en Estudios Urbanos y Regionales por la Facultad de Arquitectura y Economía de la misma Universidad. Actualmente se desempeña como Profesora-Investigadora de tiempo completo en la Universidad del Mar, Campus Huatulco. Sus líneas de investigación se centran en el estudio de los fenómenos socioespaciales como; la fragmentación, segregación y gentrificación en destinos turísticos.

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Notas:

1. Harvey analiza desde un enfoque histórico las transformaciones socioeconómicas por las que pasaba Francia ante el surgimiento del capitalismo, la organización de las relaciones espaciales asociadas a la renta y la reproducción de la fuerza de trabajo, a través de un enfoque geopolítico de la cuestión urbana. ↩︎
2. La política turística a partir de mediados de la década de los sesenta estaba permeada por el pensamiento Keynesiano, específicamente por la teoría de los Polos de Desarrollo de Perroux (1950), la cual buscaba generar desarrollo regional a partir de la creación de nodos, de tal forma que el empleo y los ingresos asociados aumentarían el efecto multiplicador. Para tal efecto en 1974 el presidente Echeverría en seguimiento al Programa Integral de Centros Turísticos y con base en la Ley Federal de Fomento al Turismo se centró en la programación de la inversión en infraestructura y equipamiento turístico de los destinos nacionales consolidados con mayor número de llegadas en la costa del pacífico. ↩︎
3. Un ejemplo de la diferenciación de polígonos en los destinos turísticos mexicanos se aprecia en el modelo de enclave seguido por los CIP’s de Fonatur, en los que su estructura se diseñó a partir del Modelo de Sectores de Hoyt con una organización espacial diferenciada en función de su inserción al mercado laboral, donde los sectores alejados de los atractivos turísticos están destinados para la población local y mano de obra, mientras que los más cercanos a éstos se destinan a viviendas de segunda residencia para extranjeros. A su vez, en Acapulco, las colonias beneficiadas con proyectos urbano-turísticos son aquellas donde se desenvuelven los turistas. ↩︎
4. Las tres eses correspondían a sun, sea and sex, generalmente asociadas al turismo de sol y playa y que marcaron la tendencia mundial de desarrollo de destinos turísticos heliotrópicos (Lozato-Giotart, 2007). ↩︎